法制日报从“卖地造城”到“经营县城”
——县级城市土地财政依赖的形成逻辑与优化路径
【文章要点】：县城一头连着城市，一头连着乡村，是推进新型城镇化和促进城乡融合发展的重要支点。过去一段时期，土地开发收益在改善县城基础设施、拓展发展空间、提升公共服务能力等方面发挥了积极作用。但随着房地产市场供求关系变化、人口流动格局调整和地方财政运行环境变化，部分县级城市长期依靠土地增值推动发展的模式面临转型压力。如何在不削弱县城发展能力的前提下，降低对土地财政的过度依赖，推动土地资源更好服务产业发展、城市运营和民生改善，成为提升县域治理能力和财政韧性的重要课题。
【作者介绍】：陈志远，深圳大学政府管理学院副研究员，兼任中央党校中国应急管理学会工委会副秘书长、北京大学经济学院特聘研究员。北京大学政府管理学院管理学博士，具有金融学、社会学与公共管理交叉学科背景，主要研究方向为城市治理与应急管理、央地财政金融、公共服务治理等，在国内外期刊发表多篇论文，出版多部学术著作。
【正文内容】
过去二三十年，许多县城的变化，往往是从一条新修的主干道开始的。道路向外延伸，城市框架随之拉开；园区完成“三通一平”，招商项目陆续进入；新区建起住宅、学校、医院和商业街区，土地出让收入又反过来支撑基础设施建设、公共服务补短板和城市面貌改善。对不少县级城市而言，土地一度不只是空间资源，也是财政资源、融资资源和发展资源。正是在这一循环中，一些县城完成了从传统“县治所在地”向现代“小城市”的跃迁。
应当看到，在我国快速城镇化阶段，土地开发收益对县级城市建设发挥过重要作用。县城道路、管网、学校、医院、园区、安置房等建设，都需要大量前期投入。对于稳定税源不足、建设任务较重、融资渠道有限的县级城市来说，土地出让收入曾经是重要的建设资金来源。没有这一阶段性机制，不少县城基础设施改善、产业园区起步和公共服务提升都会面临更大困难。
但问题在于，当土地出让收入被过度依赖，当城市建设、平台融资、招商扩张都围绕土地增值展开，土地资源就容易从发展要素异化为财政工具，进而形成路径依赖。尤其是在房地产市场供求关系发生变化、人口流动格局调整、地方债务约束增强的背景下，过去依靠土地增值推动城市扩张的模式，其边际收益正在下降，风险成本却在上升。对县级城市而言，破解土地财政依赖，不是简单“少卖地”，也不是否定土地资源在发展中的基础性作用，而是要改变土地资源的使用逻辑：土地不能只用于“卖”，更要用于“产”；不能只服务“建设”，更要服务“运营”；不能只支撑“扩张”，更要支撑“提质”。
从这个意义上看，县级城市摆脱土地财政依赖，表面看是财政收入结构调整，深层看是县域发展方式转型。县级城市需要从“靠土地筹钱”转向“用土地育产”，从“扩城造城”转向“经营县城”，从“建设项目”转向“运营资产”。这既是防范财政金融风险的现实要求，也是推进以人为本的新型城镇化、提升县域治理能力的重要路径。
一、土地财政依赖是快速城镇化阶段形成的发展组织方式
县级城市土地财政依赖，并不是简单的“卖地”问题，而是快速城镇化阶段形成的一套发展组织方式。过去，一些县级城市通过“土地储备—平台融资—基础设施建设—土地出让—城市扩张”的循环，较快改善了城市面貌，扩大了建设空间，也增强了招商承载能力。道路修通了，园区建起来了，厂房有了，住宅开发跟上了，城市功能随之完善。对处在工业化、城镇化加速阶段的县级城市来说，这种模式具有阶段性合理性。
这一模式之所以能够运转，关键在于土地在其中承担了多重功能。它首先是财政资源。土地出让收入可以在短期内形成较大规模资金，用于基础设施和公共服务建设。其次是融资资源。土地资产、土地预期收益和城市开发前景，往往构成平台公司融资和项目建设的重要信用基础。再次是招商资源。县级城市通过园区供地、厂房建设和配套投入，为企业落地提供空间条件。最后，土地也是城市空间扩张的载体。新区、园区、道路、公共设施、住房开发，都离不开土地供给。
但是，土地财政依赖一旦超过合理边界，就会产生结构性问题。一方面，土地出让收入具有一次性特征。今天出让的土地，不能明天再出让；今天形成的收入，不能保证未来持续增长。另一方面，土地收入又具有较强周期性。一旦房地产市场调整，土地需求下降，地方政府性基金收入就会受到影响。对财力基础较弱、支出责任较重的县级城市来说，这种波动会直接传导到建设投资、债务偿还和公共服务保障等领域。
更重要的是，土地财政依赖容易改变地方政府的发展行为。土地开发、道路建设、项目开工、楼宇拔地而起，具有较强的可见性，容易体现短期发展成绩。而产业培育、营商环境改善、公共服务优化、存量资产运营，见效相对较慢，评价难度更大。正因如此，一些地方容易形成重建设、轻运营，重招商、轻培育，重项目落地、轻长期效益的倾向。表面上看，土地财政是一种收入方式；深层看，它可能塑造地方政府配置资源、推动发展和评价绩效的方式。
县级城市的特殊性，更加剧了这种依赖。与大中城市相比，许多县级城市产业集聚能力较弱，主体税源不足，人口吸附能力有限，但公共服务、基础设施、城乡融合和民生保障任务并不轻。县城既要承担城市功能，又要服务广大乡村；既要推动产业发展，又要保障教育、医疗、养老、交通等基本服务；既要承接农业转移人口就近城镇化，又要面对部分地区人口外流和老龄化压力。在收入能力弱、建设任务重、融资渠道窄、产业培育慢的条件下，土地出让收入自然容易成为地方发展中的重要依赖。
因此，理解县级城市土地财政问题，不能停留在“卖地多不多”这一表层，而要看到背后的发展逻辑和治理逻辑。土地财政依赖是财政压力、融资安排、空间开发、政绩激励和产业基础共同作用的结果。破解这一问题，也不能只靠控制土地出让规模，而要从县级城市发展方式、财政结构、投融资机制和治理能力上进行系统调整。
二、传统“土地循环”面临重构压力
当前，县级城市所处的发展环境正在发生明显变化。财政部公布的数据显示，近年国有土地使用权出让收入出现下降，土地市场波动对地方财政的影响更加突出。对县级城市而言，这一变化不仅是财政收入数字的变化，更意味着过去“土地开发—平台融资—城市扩张”的循环正在面临重构。
首先，房地产市场供求关系发生变化，使土地出让收入的稳定性下降。过去一段时期，不少县城房地产开发与城市扩张相互支撑，住宅用地出让能够带来较大收入。但随着城镇化速度变化、住房需求结构调整和居民预期变化，一些县城房地产市场热度下降，土地出让的规模、价格和节奏都受到影响。如果县级财政仍然高度依赖土地出让收入，就会面临较大不确定性。
其次，人口流动格局变化，对县城扩张模式提出新要求。县城在新型城镇化中具有重要地位，但不同县城的人口基础、产业基础和区位条件差异较大。有的县城具有较强人口吸纳能力，有的县城则面临人口外流、老龄化和消费不足等压力。在这种情况下，县城发展不能简单照搬“新区扩张、规模做大”的思路，而要更加重视人口真实需求、公共服务承载能力和产业就业支撑。没有人口和产业支撑的空间扩张，最终可能增加财政负担。
再次，地方债务约束增强，使过去依靠融资推动大规模建设的模式难以持续。平台公司在县城基础设施建设中曾发挥重要作用，但如果项目本身缺乏稳定现金流，偿债过度依赖土地后续出让或财政兜底，就容易形成风险累积。随着债务管理更加规范，县级城市必须改变“先融资、先开工、后平衡”的项目思维，更加重视项目收益、资金来源和长期运营。
最后，县域产业税源培育仍需较长周期。土地出让收入可以一次性形成财力，但产业税源的培育需要企业成长、就业扩大、消费活跃和产业链延伸，需要较长时间积累。一些县城过去重视供地招商，却对企业成长环境、产业配套能力和公共服务支撑重视不够，导致项目落地不等于产业扎根，厂房建成不等于税源形成。土地可以把企业“引进来”，但能不能让企业“留下来”“长起来”，取决于产业生态和治理服务能力。
由此可见，传统“土地循环”难以持续，并不意味着县城发展空间缩小。相反，在以人为本的新型城镇化进程中，县城仍然是连接城市与乡村、工业与农业、公共服务与基层治理的重要节点。许多县级城市仍承担着农业转移人口就近城镇化、城乡公共服务衔接、县域产业承接和民生保障等重要任务。问题的关键在于，县城发展不能再主要依靠土地增值和空间扩张，而要转向产业成长、人口集聚、公共服务改善和治理能力提升。
这就要求县级城市重新认识土地价值。土地的价值不只在出让环节，更在产业承载、公共服务、城市运营和长期发展之中。过去，土地更多被看作一次性变现的财政工具；未来，土地应更多被看作承载产业、集聚人口、优化功能和提升城市品质的发展要素。土地财政的问题，不在于土地没有价值，而在于土地价值被过度集中在一次性出让环节。把土地从“出售资源”转化为“运营资产”，是县级城市发展方式转型的重要方向。
三、破解路径依赖，关键是重构县域发展逻辑
推动县级城市摆脱土地财政依赖，首先要从“卖地收入”转向“产业税源”。土地出让收入是阶段性财力，产业税源才是长期财力。县级城市稳定财政能力，最终要建立在企业持续经营、居民稳定就业、消费不断活跃和产业链条延伸之上。没有产业支撑，土地出让收入再高也难以形成长期财政基础；有了产业支撑，土地才能真正转化为就业、税收、人口和消费。
县域产业发展不能简单照搬大城市路径，也不能盲目追逐热门赛道。对多数县级城市而言，真正重要的不是提出多么宏大的产业概念，而是找到适合自身资源禀赋、区位条件、劳动力结构和市场半径的产业方向。一些县城有农产品资源，可以发展农产品加工、冷链物流、品牌农业和农村电商；一些县城靠近大中城市，可以承接制造业配套、仓储配送、生活服务和文旅消费；一些县城具有传统产业基础，可以通过技术改造、设备更新和数字化管理提升产业效率；一些县城拥有生态文化资源，可以推动文旅、康养、体育休闲等消费场景发展。
县域产业不一定都要“高大上”，但必须能够带来就业、税收、消费和人口留存。对于县级城市而言，一个能够稳定吸纳就业、带动本地配套、形成持续税收的制造业项目，可能比一个概念新但落地难、投入大但回报慢的项目更有价值。产业发展要避免“重签约、轻落地”“重开工、轻达产”“重厂房、轻运营”的倾向，真正把招商项目转化为产业能力和财政能力。
其次，要从“扩城造城”转向“盘活存量”。县城不是不能建设，而是不能继续简单依靠摊大饼式扩张。过去一些地方热衷建新区、扩园区、修宽路、推地块，但对老城区更新、低效用地再开发、闲置资产运营重视不够。随着土地出让收入下降和人口增长放缓，县级城市更应把工作重点转向存量资源盘活。
盘活存量，不只是盘活土地，也包括盘活厂房、园区、国有房产、公共停车场、农贸市场、物流节点、文旅空间和各类公共资产。对低效工业用地，可以通过亩均效益评价、协议置换、兼并重组、二次开发等方式提高使用效率；对闲置厂房和老旧园区，可以改造为标准厂房、创业空间、物流仓储或配套服务设施；对老旧街区和公共空间，可以通过城市更新提升商业活力和居民生活品质；对闲置国有资产，可以通过专业化运营形成稳定收益。
这一转变的关键，是从“建设思维”转向“运营思维”。过去县城发展较多关注有没有新项目、有没有新道路、有没有新楼宇，今后更要关注这些项目能不能用得好、运转得好、产生效益。一个园区建成之后，企业入驻率如何、亩均产出如何、配套服务如何、上下游协同如何，比单纯建设规模更重要。一条商业街改造之后，客流是否增加、商户是否稳定、居民是否便利，比单纯外观更新更重要。县城发展的重点，不能总是向外“长个子”，还要向内“强筋骨”。
再次，要从“土地招商”转向“产业生态招商”。过去一些县级城市招商，主要依靠低地价、税收优惠、厂房补贴和行政推动。这种方式在特定阶段有一定作用，但也容易导致低水平竞争。未来县级城市招商，不能只问“给多少地、减多少税”，更要问“有什么产业配套、有什么人才支撑、有什么市场场景、有什么服务能力”。
企业真正需要的不只是便宜土地，而是低成本运营环境和稳定发展预期。县级城市要围绕主导产业和特色产业，提供标准化厂房、技能工人培训、供应链协同、物流配套、数字化服务、融资服务和行政审批便利。招商不是把企业招进来就结束，而是要帮助企业扎下根、长起来、带动上下游。只有形成产业生态，土地才会成为产业承载空间，而不是财政兑现工具。
尤其要防止招商中的“土地优惠依赖”。有些地方为了争项目，过度压低地价、提供过多补贴，短期看似吸引了企业，长期却可能造成财政负担和土地低效使用。高质量招商应更多依靠产业环境、治理效率和市场机会，而不是单纯依靠土地让利。县级城市要把有限土地资源配置给真正有投资强度、有就业贡献、有税收潜力、有产业带动能力的项目，让土地利用效率成为招商质量的重要标准。
同时，要从“项目建设”转向“收益闭环”。过去一些县级城市项目建设存在“先融资、先开工、后平衡”的倾向，对项目本身是否有现金流、是否有真实需求、是否具备长期运营能力考虑不够充分。随着债务监管趋严和土地收入波动加大，县级城市必须更加重视项目全生命周期管理。
对公益性项目，应更多依靠财政预算、上级转移支付和规范化资金安排，不能简单包装为市场化项目；对准经营性项目，应通过使用者付费、政府购买服务、专项债券、特许经营等方式形成合理收益平衡；对经营性项目，则要坚持市场化原则，防止以财政信用替代商业逻辑。县级城市不是建完就结束，而是建成之后怎样运行、怎样产生效益、怎样服务居民，才真正考验治理能力。
这也要求县级城市提升“算账能力”。过去一些项目重视投资规模和建设速度，对后续维护成本、运营成本、偿债安排和收益来源考虑不足。未来，项目决策不仅要算建设账，还要算运营账、财政账、民生账和风险账。能不能形成有效需求，能不能带动产业和就业，能不能产生运营收入，能不能降低后续财政负担，应成为项目决策的重要标准。只有把账算清楚，才能避免把今天的发展投入变成明天的财政压力。
四、以城市运营能力提升县域财政韧性
破解土地财政依赖，最终要落到县域财政韧性和城市运营能力的提升上。所谓县域财政韧性，就是县级城市在土地市场波动、产业周期变化和支出压力上升的情况下，仍能保持基本公共服务供给、债务风险可控和发展投入稳定的能力。土地出让收入下降并不可怕，可怕的是财政结构缺少替代支撑，城市资产缺少运营收益，产业发展缺少持续税源，公共服务缺少稳定保障。
提升县域财政韧性，首先要完善县级财政保障机制。县级城市处在国家治理体系和城乡融合发展的重要节点，承担大量基本公共服务和基层治理任务。对于基本公共服务、农业转移人口市民化、县城基础设施补短板等领域，应进一步增强财政保障的稳定性和精准性，优化转移支付结构，提高资金使用绩效。只有让县级财政拥有更加稳定、透明、可预期的财力来源，才能减少对土地出让收入的被动依赖。
同时，要加强土地资源配置管理。土地供应应更加注重人口流向、产业需求和公共服务承载能力，防止脱离实际需求的大规模新区开发和园区扩张。工业用地要强化亩均效益导向，提高单位土地的产出效率；经营性用地要根据房地产市场变化合理安排节奏，避免以短期财政压力倒逼土地供应；公共服务用地要围绕人的城镇化需要，提高教育、医疗、养老、文化、体育等设施配置水平。土地配置越精准，土地价值越能转化为长期发展能力。
推动平台公司转型，也是提升县域财政韧性的重要环节。县级平台公司曾在基础设施建设和城市开发中发挥重要作用，但不能长期依靠土地、财政和隐性担保维持运行。未来应按照市场化、专业化、规范化方向推进转型，把有条件的平台公司改造为城市运营、产业服务、资产管理和公共服务供给主体。平台公司要从“融资载体”转向“运营主体”，从“拿地建设”转向“资产经营”，从“依赖财政”转向“创造现金流”。这既有助于防范债务风险，也有助于提升县城运营效率。
更重要的是，要完善县级城市发展评价导向。如果地方发展评价仍然过度看重投资规模、项目数量、建设速度和城市面貌变化，土地开发冲动就难以根本缓解。推动县级城市发展方式转型，需要更加重视财政运行质量、债务风险控制、公共服务效率、人口吸纳质量、产业税源培育、存量资产运营收益和土地利用效率。真正的发展不是城市框架越拉越大，而是功能越来越强、服务越来越好、产业越来越实、财政越来越稳。
在这个过程中，县级政府角色也要发生变化。过去，县级政府更多扮演开发者、建设者和招商者角色；未来，则要更多成为运营者、服务者和治理者。开发者重在把空间打开，运营者重在让空间产生价值；建设者重在把项目建成，服务者重在让项目发挥作用；招商者重在把企业引进来，治理者重在让企业留得住、发展好。角色转变的背后，是县级城市治理能力的系统升级。
从“卖地造城”到“经营县城”，并不是否定过去的城市建设成就，而是适应发展阶段变化的必然选择。过去，县城需要通过空间扩张补齐基础设施短板；今天，县城更需要通过功能提升增强综合承载能力。过去，土地出让收入可以支撑一批建设项目；今天，稳定税源、有效资产、优质服务和人口集聚，才是县域财政可持续的根基。过去，县城发展更多看“建了什么”；未来，县城发展更要看“用得怎样、运行怎样、效益怎样”。
未来，县级城市要学会“经营地、经营产、经营城”。经营地，就是提高土地配置效率，让每一寸土地都服务真实需求；经营产，就是培育稳定税源，让产业成为财政根基；经营城，就是提升城市运营能力，让公共资产、公共服务和城市空间持续产生社会效益与经济效益。只有让土地回归要素属性，让产业成为发展支撑，让运营提升城市价值，县级城市才能走出一条更加稳健、更可持续的发展道路。
县城是连接城市与乡村、工业与农业、公共服务与基层治理的重要节点。推进以人为本的新型城镇化，县城不是没有发展空间，而是需要换一种发展方式。摆脱土地财政路径依赖，不是要削弱县城发展能力，而是要重塑县城发展能力。真正可持续的县域财政，不是建立在土地价格上涨之上，而是建立在企业成长、居民就业、人口集聚和公共服务改善之上。让土地更有效率、让产业更有根基、让城市更会运营，县级城市就能在新发展阶段走出一条质量更高、韧性更强、后劲更足的发展道路。
